À partir d'une étude de cas menée au sein de la municipalité suédoise de Sundsvall, les auteurs examinent un programme d'innovation consacré à la transformation numérique. Des orchestrateurs externes étaient chargés d'accompagner les agents, de favoriser les collaborations entre services et de transformer des idées en projets concrets. Sur 169 idées examinées, seules 29 ont finalement été mises en œuvre, illustrant la difficulté du passage de l'innovation à l'implémentation.
L'étude montre que le secteur public poursuit un objectif différent de celui des entreprises : il cherche à créer de la valeur publique plutôt qu'un profit financier. Cette différence fondamentale modifie profondément les mécanismes de l'innovation. Les auteurs identifient cinq paradoxes. Premièrement, le soutien de la direction est indispensable mais peut également freiner l'innovation en raison d'une forte aversion au risque. Deuxièmement, les orchestrateurs devraient accompagner les projets jusqu'à leur mise en œuvre, mais cela limite leur rôle de facilitateurs indépendants. Troisièmement, isoler les projets du fonctionnement quotidien favorise la créativité, mais complique leur appropriation par les services opérationnels. Quatrièmement, les collaborations entre acteurs apparaissent davantage comme un résultat que comme un point de départ du processus. Enfin, la culture administrative privilégie souvent le respect des ressources et des budgets plutôt que la création de valeur publique.
Les auteurs concluent que les administrations ne doivent pas copier les méthodes d'innovation du secteur privé, mais les adapter aux spécificités de l'action publique : gouvernance hiérarchique, contraintes politiques et réglementaires, faible tolérance au risque et nécessité d'une coordination verticale entre responsables politiques, dirigeants et agents. L'orchestration de l'innovation publique doit ainsi être conçue comme une fonction spécifique, centrée autant sur la gestion des relations que sur la conduite du changement.