Transparencia en España

Edita: Fundación Democracia y Gobierno Local
Director: Manuel Villoria Mendieta
Prólogo de: Alfredo Galán Galán
Índice:
PRÓLOGO: Riesgos sobre la integridad pública y sistemas de prevención: una propuesta de código ético local. Alfredo Galán Galán
CAPÍTULO 1: Introducción. Estado de la cuestión sobre los códigos éticos y de conducta. Manuel Villoria Mendieta
CAPÍTULO 2: Cómo afrontar los riesgos de integridad en la contratación pública. Goizeder Manotas Rueda
CAPÍTULO 3: Fundamentos de los principios éticos para la digitalización y el uso de la inteligencia artificial en los Gobiernos locales  Dolors Canals Ametller y Agustí Cerrillo i Martínez
CAPÍTULO 4: Bases de un código ético local y de gestión de riesgos sobre integridad (contratación pública, digitalización e inteligencia artificial, gestión de recursos humanos, gestión económico-financiera y presupuestaria y planificación y gestión urbanística)
Dolors Canals Ametller, Agustí Cerrillo i Martínez, Xavier Forcadell Esteller, Rafael Jiménez Asensio, Goizeder Manotas Rueda, Pilar Moreno García y Manuel Villoria Mendieta
EPÍLOGO Códigos éticos en la función pública
Rafael Jiménez Asensio

El pasado verano se difundió, por parte del Tribunal de Cuentas, el primer Informe de fiscalización de los Planes Antifraude por las entidades locales que participen en la ejecución de las medidas del Plan de Recuperación, Transformación y Resiliencia, objeto en su día de un detenido análisis por la mirada siempre atenta de Antonio Arias (https://fiscalizacion.es/2023/08/24/fiscalizacion-de-los-planes-antifraude-aprobados-por-las-entidades-locales/). A esta primera muestra de fiscalización vendrán otras tantas en los años sucesivos (tanto del Tribunal de Cuentas y de los OCEX, como de la Autoridad de gestión y control de fondos europeos y, en particular, de la Comisión Europea), presumiblemente con exigencias cada vez más intensas, ante todo por el relajamiento mostrado por no pocas entidades locales (lo mismo habría que decir de las Comunidades Autónomas o de la propia Administración del Estado) a la hora de hacer efectivas las distintas medidas contenidas en los citados planes.

Estamos en precampaña electoral, por lo que hablar de estas cosas comporta siempre un riesgo de ser incomprendido, cuando no zarandeado. Pero no hablaré de la campaña, sino de propuestas que aún están circulando (algunas de ellas todavía muy “en bruto”, nunca mejor dicho) en la lenta conformación de los nuevos gobiernos autonómicos y municipales.

Esta entrada es fruto de un vano impulso: sensibilizar sobre la imperiosa necesidad de que lo municipal entre, de una vez por todas, en el debate político y legislativo. El estado actual del pulso político y normativo local es de encefalograma plano. Y nada advierte que las cosas vayan a cambiar en un futuro.
Por municipalismo se entiende aquí aquella concepción política que defiende a ultranza la autonomía y el autogobierno local frente a las constantes erosiones que sufre por parte de otros niveles de gobierno. Un municipalismo robusto es imprescindible en España para poner en valor el poder local frente a su desprecio político-institucional o su mera condición de poder instrumental o vicarial, que tanto se ha impuesto desde hace décadas. Lejos de esa concepción robusta se halla el estado actual del problema, propio más bien de un municipalismo moribundo. Y eso es lo que se pretende denunciar en estas líneas.

Mucho se ha escrito sobre liderazgo ético en las dos últimas décadas, en particular en el sector privado, sobre todo cuando se puso de moda el enfoque Business Ethics; menos atención, paradójicamente, han merecido estos temas en el sector público, particularmente en España. Si el papel de las instituciones es algo que ignoran nuestros ciudadanos (o más grave aún) los propios representantes públicos, las cuestiones éticas o las relativas a la integridad en el sector público interesan aún menos. Sólo, y de modo muy tangencial, despiertan alguna atención cuando ciertos escándalos o conductas con halo de sospecha llegan de modo puntual a los medios de comunicación.
Como consecuencia de la preparación de una sesión formativa sobre ética directiva en el ámbito público, he revisado la bibliografía sobre esta materia, enriquecido algunos puntos de vista y, en especial he buscado tres (malos) ejemplos recientes a través de los cuales se pueden suscitar problemas éticos o de integridad tanto de gobernantes como de directivos del sector público. Una forma de abrir un foco de reflexión sobre problemas reales y actuales.

Este trabajo incorpora algunas ideas de un estudio de mayor extensión y de objeto más amplio, que, tras estudiar las raíces históricas de esta problemática en la España de los siglos XIX y XX, analiza el papel de los partidos políticos en el proceso de anulación efectiva del principio de separación de poderes y de los órganos de control del poder político, así como se ocupa de examinar las causas del elevado nivel de colonización política que se ha producido en la alta dirección de la práctica totalidad de Administraciones Públicas, solo compensada parcialmente en algún caso por una estrecha visión de corporativismo politizado. Las causas del profundo deterioro institucional y administrativo que vive España en estos momentos, tanto en sus estructuras centrales como territoriales, tal vez se puedan explicar parcialmente por el cada vez más creciente e intenso clientelismo político, que se ha ido imponiendo de forma implacable por el ejercicio del poder, y que no parece tener fin. 

Lo que aquí pretendo exponer es una epidérmica reflexión sobre dos cuestiones que me preocupan desde hace tiempo. La primera tiene que ver con la importancia de la gestión a la hora de hacer política, pero particularmente sobre la necesidad de que, para que una gestión política sea mínimamente exitosa, requiere basarse sobre una buena gestión pública. Y ello, aparte de asentarse en unas condiciones específicas de liderazgo político, solo puede descansar sobre una Administración profesional, efectiva e íntegra. Lejos estamos de ese ideal.

Taller 'Plans de mesures Antifrau per a ajuntaments de menys de 5.000 habitants' (Tallers Antifrau FMC-DIBA)
Dimarts 22 de març de 10 a 13h
Inscripcions: http://formacio.fmc.cat/09/index.asp?opc=1&id_curs=554&esseminari=0

Taller 'Plans de mesures Antifrau per a ajuntaments entre 5.000 i 50.000 habitants' (Tallers Antifrau FMC-DIBA)
Dimecres 23 de març de 10 a 13h
Inscripcions: http://formacio.fmc.cat/09/index.asp?opc=1&id_curs=555&dia=20220323&esseminari=0

Taller 'Plans de mesures Antifrau per a ajuntaments de més de 50.000 habitants' (Tallers Antifrau FMC-DIBA)
Dijous 24 de març de 10 a 13h
Inscripcions: http://formacio.fmc.cat/09/index.asp?opc=1&id_curs=556&dia=20220324&esseminari=0

(A propósito de la guía de aplicación de medidas antifraude del Servicio Nacional de Coordinación Antifraude)
Preliminar
Desde hace algunos años hay una tendencia organizativa gubernamental que inserta supuestos órganos “independientes” en el seno de las estructuras ministeriales. En verdad, para que haya independencia funcional de un órgano se tienen que dar, al menos, las siguientes premisas: a) Que el nombramiento no se produzca por libre nombramiento o designación ni pueda comportar libre cese (durante el período de su mandato o ejercicio no pueda ser cesado más que por causas tasadas); b) Que en el proceso de designación se valoren objetivamente los méritos y competencias de los diferentes candidatos; y c) Que el órgano no esté dentro de la estructura jerárquica (goce, al menos, de un estatus efectivo de autonomía funcional) de los departamentos ministeriales ni esté sometido a directrices o subordinado a otros órganos. La realidad de esas soluciones organizativas (hasta cierto punto fakes o impostadas) comienza a ofrecer diferentes modalidades, algunas de ellas insertas en el Ministerio de HFP (por ejemplo, OIRESCON, de la que ya me ocupé en su momento: https://www.hayderecho.com/2019/03/07/las-instrucciones-de-la-oficina-independiente-de-regulacion-y-supervision-de-la-contratacion/; y ahora, por razones de contingencia, cobra protagonismo el Servicio Nacional de Coordinación Antifraude). El fenómeno requeriría una atención más intensa por parte de la doctrina.

En este duro contexto de caída libre de lo público, cobra especial importancia la reciente publicación del libro de Joaquim Bosch, La patria en la cartera. Pasado, presente y futuro de la corrupción en España (Ariel, 2022). No podía ser más oportuna esta obra, ahora que la gestión de los fondos europeos puede provocar un incremento desmesurado de prácticas irregulares o incluso de corrupción delictiva, cuando no de múltiples conflictos de intereses. Una tendencia que barreras de pergamino, como los planes de medidas antifraude, apenas podrán parar. Menos aún si no se toman en serio, como todo apunta.

Los datos de contexto más inmediato nos muestran algunas señales de alarma. Pero, no les oculto que no me interesan demasiado ahora: son mera sintomatología de una enfermedad mucho más profunda. Que el Índice de Transparencia Internacional sobre la percepción de la corrupción en 2021 nos haga bajar dos escalones y nos sitúe en el puesto 14 de la UE, es preocupante (por debajo de la media); pero no pasa tampoco de mero síntoma. Lo mismo se puede afirmar del reciente Democracy Index editado por The Economist que, sin perjuicio de las inteligentes objeciones que plantea Carlos Sánchez en su artículo dominical en El Confidencial, desciende a la democracia española al segundo escalón, fuera ya de los sistemas políticos más consistentes. Estas son noticias de inmediatez, siempre interesantes y que tantos comentarios mediáticos levantan, pero ofrecen solo una parte del problema.

Desde que se publicó la Orden HFP 1030/2021, de 29 de septiembre, había una espera impaciente para que el Ministerio de Hacienda y Función Pública hiciera pública una suerte de guía que ofreciera pautas interpretativas y aplicativas para poder elaborar y aprobar en plazo los planes de medidas antifraude. Desde entonces el tiempo ha corrido, y algunas administraciones públicas, si quieren ser pulcras con el cumplimiento de los plazos (básicamente la Administración General del Estado y las Comunidades Autónomas) deberían tener aprobados los citados planes como máximo el próximo día 10 de febrero. Distinto es el supuesto de las entidades locales y otro tipo de entidades del sector público, ya que en este caso los noventa días (hábiles) comienzan a computarse cuando tengan conocimiento de que van a ser entidades ejecutoras o beneficiarias de tales fondos europeos procedentes del Plan de Recuperación, Transformación y Resiliencia (PRTR).

La obligación normativa establecida por la Orden HFP/1030/2021 de aprobar planes de medidas antifraude por las administraciones públicas y entidades del sector público se dirige, en principio, a aquellas entidades que participen en la decisión o ejecución de los fondos europeos vinculados al Plan de Recuperación, Transformación y Resiliencia.
Tras más de tres meses y medio de ser aprobada tal norma reglamentaria, el Ministerio no ha dictado aún ninguna circular sobre cuál es realmente su alcance ni tampoco ha elaborado Guía alguna que permita a las entidades del sector público saber en qué medida quienes no sean estrictamente entidad decisora o de ejecución de tales fondos están también obligadas a aprobar tales planes. La rumorología y las consultas telefónicas son, mientras tanto, las que sustituyen a criterios más estables y de carácter general.

Nadie pone en duda que la omnipresencia de lo digital supone innumerables ventajas, también para la ciudadanía, pues hace la vida más fácil en ciertos casos y abre infinidad de posibilidades; pero también, en determinados contextos y depende cómo se aplique, puede empedrar el camino de dificultades y obstáculos. En esta entrada me referiré a este segundo aspecto; pues apóstoles de la digitalización hay infinitos, aunque voces críticas también comienzan a aparecer. Dicho de otra manera, digitalizar se puede hacer de muchos modos; esto es, bien, regular o mal. El sector público, depende qué nivel de gobierno o estructura se analice, agrupa todos esos calificativos. Hay buenas prácticas, y abundan las regulares e, incluso, las malas. A todas estas últimas (regulares y malas) me refiero en esta entrada.

A pesar de que el Derecho de la Unión Europea era explícito y reiterativo sobre la obligación de que todas las autoridades nacionales y entidades que gestionen de forma compartida fondos europeos debían adoptar todas las medidas necesarias para prevenir el fraude, la corrupción y los conflictos de intereses, fue a partir de la publicación de la Orden HFP/1030/2021, de 29 de septiembre, por la que se configura el sistema de gestión del Plan de Recuperación, Transformación y Resiliencia, cuando se incorpora la obligación específica de que cualquier administración o entidad pública (también privada) que ejecute fondos europeos (por cierto, no solo del PRTR) deberá disponer de un denominado (tal vez con no mucha precisión conceptual) plan de medidas antifraude.

Como siempre pasa en este país, ha tenido que ser a empujones, y desde fuera. Además, teniendo en cuenta que con las cosas de comer no se juega. Si las administraciones públicas españolas, así como sus entidades públicas (también las privadas), quieren ser receptoras de fondos públicos vinculados al Plan de Recuperación, Transformación y Resiliencia, no les va a quedar otro camino que incorporar acciones formativas que tengan como hilo conductor las políticas institucionales de integridad en su más amplio alcance

Sin apenas darnos cuenta, se acerca el momento en que las Administraciones Públicas (Administración General del Estado, administraciones autonómicas, insulares, forales y locales) deberán enfrentarse al enorme desafío de la gestión de los fondos europeos, no sólo, aunque sobre todo, los vinculados al Instrumento Europeo de Recuperación (NGEU). Ya han llegado los 9.000 primeros millones de euros como anticipo tras la aprobación del Plan de Recuperación. Y comienza la cuenta atrás.

Un desarrollo extenso y ampliado de las ideas que aquí sumariamente se han expuesto, con particular incidencia en cómo aterrizar los diferentes ODS a la realidad local, se tratará en un Curso virtual promovido por el CEMCI (Centro de Estudios Municipales y de Cooperación Municipal), que tendrá lugar durante dos semanas de los próximos meses de septiembre y octubre, que lleva por título Espacio político local: Agenda 2030, una oportunidad para las Entidades Locales https://www.cemci.org/actividades/agenda-2030-una-oportunidad-para-las-entidades-locales-235

Aunque no cotice políticamente al alza, al menos en nuestro país, nadie mínimamente informado duda de que la calidad institucional es uno de los factores que facilita el desarrollo económico, la cohesión social y la mejora de la vida de la ciudadanía. Ahogados en nuestras cuitas inmediatas o huidos hacia un horizonte temporal de largo plazo, con frecuencia nuestros gobiernos olvidan que los deberes políticos-institucionales son para hacer aquí y ahora con la mirada puesta en el medio plazo. El reto de la Agenda 2030, entreverado con la recuperación, está encima; y nada o poco se logrará sin una apuesta decidida por fortalecer las instituciones, también los respectivos gobiernos y el propio sector público (administración) entre ellas. Siempre es necesario hacer prospectiva de lo que será la sociedad española, pero lo realmente importante es diseñar bien modelos de transición a corto y medio plazo. Sin unas instituciones sólidas no habrá Estado, ni menos aún sociedad que se precie.

“La transparencia fortifica las instituciones” (Pierre Rosanvallon)
Mientras seguimos esperando, tras más de siete años, a que el anunciado Reglamento de la Ley 19/2013, de transparencia vea la luz, hace unos meses, en los últimos y agonizantes pasos de su truncada legislatura, el Gobierno de la Generalitat de Cataluña aprobaba el importante decreto 8/2021, de 9 de febrero, sobre transparencia y derecho de acceso a la información pública. Se trata de un Reglamento de desarrollo (parcial) de la Ley catalana 19/2014, de transparencia, acceso a la información pública y buen gobierno. Un texto normativo que también se ha hecho esperar un tiempo considerable para verse finalmente insertado en el Diario Oficial de la Generalitat.