CC, 21 mai 2026, n° 2026-903 DC Après un long parcours législatif, la loi de simplification de la vie économique […]...

Question de M. SOL Jean (Pyrénées-Orientales - Les Républicains) publiée le 18/09/2025 M. Jean Sol attire l'attention de M. le ministre de l'aménagement du territoire et de la décentralisation sur la consommation d'espace par les installations photovoltaïques dans le cadre de l'objectif du zéro artificialisation nette (ZAN). La loi n° 2021-1104 du 22 août 2021 portant lutte contre le dérèglement climatique et renforcement de la résilience face à ses effets a instauré l'objectif de zéro artificialisation nette (ZAN) à l'horizon 2050 et fixé pour chaque territoire, une réduction de 50 % de consommation d'espaces naturels, agricoles et forestiers (ENAF) à l'horizon 2031. Dans le but de concilier transition énergétique et sobriété foncière, le décret n° 2023-1408 du 29 décembre 2023 et l'arrêté du même jour prévoient que certaines installations de production d'énergie photovoltaïque au sol puissent ne pas être comptabilisées dans cette enveloppe. En effet, l''article 2 du décret précise que les caractéristiques techniques exigées par l'arrêté du 29 décembre 2023 (hauteur des panneaux photovoltaïques, densité et taux de recouvrement du sol par les panneaux, types d'ancrages au sol, type de clôtures autour de l'installation, voies d'accès aux panneaux) ne sont pas prises en compte pour les installations installées (ou dont la demande d'urbanisme a été déposée) entre le 22 août 2021 et le 29 décembre 2023. Cependant, contrairement à l'esprit du texte, des remontées de collectivités indiquent que les études environnementales réalisées en amont des projets mentionnent souvent la présence d'espèces protégées qui, même faiblement impactées, entrainent la comptabilisation du projet en consommation d'espace. Certaines collectivités s'inquiètent donc des conséquences éventuelles d'une classification totale de leur espace naturel disponible du fait de ces études environnementales qui viendraient donc les empêcher de répondre aux besoins en matière d'habitat, de développement économique ou d'infrastructures publiques. De fait, il lui demande si le Gouvernement entend assouplir ces deux textes réglementaires ou bien s'il entend aller dans le sens de la proposition de loi visant à instaurer une trajectoire de réduction de l'artificialisation concertée avec les élus locaux (TRACE) du 7 novembre 2024 adoptée au Sénat le 18 mars 2025 qui dans son article 4 propose d'exclure, jusqu'en 2036, les infrastructures de production d'énergies renouvelables des enveloppes ZAN des collectivités. Publiée dans le JO Sénat du 18/09/2025 - page 5117 Transmise au Ministère de l'aménagement du territoire et de la décentralisation Réponse du Ministère de l'aménagement du territoire et de la décentralisation publiée le 07/05/2026 La notion de consommation d'espaces naturels, agricoles et forestiers (ENAF), mentionnée dans le code de l'urbanisme, renvoie aux objectifs de réduction du rythme d'artificialisation et de consommation d'ENAF, fixés dans le cadre de la loi n° 2021-1104 du 22 août 2021 portant lutte contre le dérèglement climatique et renforcement de la résilience face à ses effets, dite « loi Climat et résilience ». En particulier, la consommation d'ENAF est définie à l'article 194 de la loi Climat et résilience comme « la création ou l'extension effective d'espaces urbanisés sur le territoire concerné ». Les espaces urbanisés peuvent être appréciés à travers un faisceau d'indices comprenant la quantité et la densité de l'urbanisation (aménagements, constructions, espaces attenants au bâti, etc.), la continuité de l'urbanisation (et donc l'absence de rupture), sa structuration par des voies de circulation, des réseaux d'accès ou de raccordement aux services publics, la présence d'équipements ou de lieux collectifs publics ou privés. L'appréciation du caractère urbanisé d'un espace relève d'une analyse au cas par cas, cohérente avec les caractéristiques locales du territoire. La caractérisation d'un espace comme urbanisé ou NAF, ainsi que l'appréciation de sa consommation effective ne saurait être assimilée à l'identification d'espèces protégées sur l'assiette d'un projet. En effet, la seule circonstance qu'une parcelle abrite une espèce protégée ne suffit pas à qualifier l'urbanisation ou le caractère NAF d'un espace. Par exemple, on peut retrouver la présence de certaines espèces protégées dans des espaces urbanisés (chauves-souris dans des charpentes d'habitations par exemple), ou au contraire, voir un espace agricole qui n'abrite aucune espèce protégée. De plus, il est rappelé que, dans le cadre de l'écriture des documents d'urbanisme (SCoT, PLU (i), carte communale), il revient aux collectivités compétentes en urbanisme, et non à un autre acteur, de réaliser le bilan de la consommation d'espaces et la justification du respect des objectifs de sobriété foncière. Ainsi, la question des espèces étant sans incidence sur la capacité des projets à respecter les caractéristiques prévues par le décret et l'arrêté d'application du 29 décembre 2023, il n'est à ce jour pas prévu de les modifier à cet égard. En ce qui concerne enfin la question de l'assouplissement des règles, le Gouvernement souhaite rappeler que des dispositions nouvelles intégrées dans le projet de loi de simplification de la vie économique permettent des aménagements qui faciliteront le développement des projets structurants. Publiée dans le JO Sénat du 07/05/2026 - page 2244 Page mise à jour le 8 mai 2026

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Le bâti agricole représente près d'un tiers de l'artificialisation des sols en France. Pourtant, depuis l'adoption de la loi Climat et Résilience, cette réalité a été soigneusement contournée : les bâtiments agricoles ont été explicitement exclus du décompte des surfaces consommées. Un biais de planification qui, en excluant le bâti agricole des comptes du ZAN, génère une externalité négative : l’érosion des terres productives, incompatible avec les objectifs de souveraineté et résilience alimentaire d’où l’urgence d’une intégration coordonnée de ces enjeux. Un impensé dans la trajectoire ZAN : la consommation foncière agricole Depuis l’adoption de la loi Climat et Résilience, les acteurs de l’aménagement du territoire ont été engagés dans une transition profonde : apprendre à densifier et requalifier l’existant plutôt qu’à étendre les zones artificialisées. Ce sevrage des extensions urbaines, douloureux mais nécessaire, a placé la question foncière au cœur des stratégies d'aménagement. Les documents de planification, ont dû se réinventer pour répondre à ces nouvelles exigences.Mais pendant que ce cadre se mettait en place pour les acteurs urbains, la définition de la consommation d’ENAF en fixait les limites : la loi Climat et Résilience a exclu les bâtiments agricoles du décompte de la consommation d'Espaces Naturels, Agricoles et Forestiers (ENAF). Construire un nouveau hangar, une stabulation, un silo ou un bâtiment d'élevage ne compte pas dans la trajectoire ZAN. Cette exclusion, justifiée à l'époque par la volonté de ne pas pénaliser un secteur agricole déjà sous tension, a eu une conséquence directe et durable : elle a dispensé l'ensemble des acteurs de se poser la question de la sobriété foncière agricole. Pour autant, le monde agricole et ses représentants institutionnels n'ont pas attendu une obligation réglementaire pour engager des réflexions sur l'usage économe du foncier. Les SRADDET, documents stratégiques régionaux censés fixer les grandes orientations de la trajectoire ZAN, ont à leur tour occulté cette dimension. En l'absence de cadrage régional sur la sobriété du bâti agricole, la majorité des SCoT, PLUi et PLU ont suivi le même chemin : ils n'ont pas saisi la question à bras-le-corps. La consommation foncière induite par l'agriculture est restée un impensé de la planification territoriale ni mesurée, ni anticipée, ni outillée.Pourtant, les chiffres sont là. On estime que le bâti agricole représente près d'un tiers de l'artificialisation des sols à l'échelle nationale. L'agriculture est, paradoxalement, le premier consommateur de terres agricoles et d'espaces naturels : elle artificialise ses propres ressources. Nouveaux bâtiments construits à côté des anciens laissés en friche, en abandonnant des structures qui auraient pu être réhabilitées, en étendant son emprise sans que les outils pour envisager autre chose aient été construits. Ce n'est pas une fatalité.À ce premier angle mort s'en ajoute un second : les Secteurs de Taille et de Capacité d'Accueil Limitées, conçus comme des exceptions encadrées dans les documents d'urbanisme, se sont multipliés au point de devenir une pratique courante. En démultipliant ces dérogations, les territoires ont fragmenté les espaces agricoles, introduit des usages concurrents et fragilisé la lisibilité des zonages. L'exception est devenue la norme, sans que les bilans collectifs de cette dérive aient été tirés. Souveraineté alimentaire et adaptation du bâti : un enjeu stratégique mal traduit La question du bâti agricole ne se réduit pas à une affaire de comptabilité foncière. Elle touche à quelque chose de plus fondamental : la capacité des territoires à produire leur alimentation, à maintenir et développer leurs filières, à accueillir les évolutions inévitables d'une agriculture en pleine transition. C’est bien plus qu’une question de mètres carrés : c’est la souveraineté alimentaire qui est en jeu ; production locale, résilience des filières et adaptation des exploitations.La loi de souveraineté alimentaire, rappelle cette ambition nationale : préserver les capacités productives du territoire, accompagner la modernisation des exploitations, soutenir les filières d'élevage et de grande culture face aux défis sanitaires, climatiques, sociétaux et économiques. Or cette ambition ne peut pas se traduire concrètement si les outils de planification locale ignorent les besoins en bâti des exploitations. Inscrire la souveraineté alimentaire dans un SCoT ou un PLUi, c'est aussi et peut-être d'abord reconnaître que les exploitations ont besoin de construire, de se moderniser, de s'adapter à un contexte en mutation profonde.Car les besoins sont réels. Les bâtiments d'élevage hérités, ne répondent plus aux normes sanitaires ni aux attentes sociétales en matière de bien-être animal ou encore nécessitent de s’adapter aux transitions climatiques. La demande croissante en volailles, en produits laitiers de qualité... impose de repenser la configuration même des bâtiments. Les machines agricoles ont considérablement évolué en gabarit : un hangar des années 1980 est souvent inadapté. La diversification des exploitations, circuits courts, transformation à la ferme, agroforesterie génère des besoins bâtis inédits mal anticipés par les documents d’urbanisme. Ces besoins sont légitimes, et ils doivent être reconnus comme des enjeux de souveraineté à part entière dans les documents de planification.C'est précisément parce que ces besoins sont réels qu'il est d'autant plus urgent de les penser autrement. Construire neuf à côté de l'ancien laissé en friche ne peut pas rester la réponse par défaut. La réhabilitation, la reconversion, la mutualisation, le changement d'usage partiel doivent devenir des trajectoires aussi légitimes et aussi bien outillées que la construction neuve. Il ne s'agit pas d'opposer modernisation agricole et sobriété foncière : il s'agit de les réconcilier.Mais ce premier enjeu de souveraineté se heurte à un phénomène qui l'aggrave silencieusement : les démarches de sobriété foncière engagées dans le tissu urbain produisent, par un effet de report, un renforcement du mitage des espaces agricoles. L'intensification du tissu bâti existant, l'ouverture aux changements de destination, la création de logements dans des volumes anciens en zone rurale toutes ces dynamiques vertueuses à l'échelle urbaine contribuent à introduire de nouveaux usages résidentiels ou économiques dans les espaces agricoles, à fragmenter les îlots de production, à complexifier les conditions d'exploitation. Les règlements de zone A souvent mal encadré ou contourné ouvre la voie à des occupations étrangères à la vocation agricole. La sobriété des uns se traduit trop souvent par une pression accrue sur les terres des autres. Passer à l'action : construire le projet agricole de territoire Au-delà des constats, la question qui s'impose est celle du passage à l'action. Comment, concrètement, engager et favoriser l'émergence de projets agricoles de territoire permettant d'identifier les marges de manœuvre des exploitations, de préserver les réserves foncières nécessaires à leur développement, et d'inscrire cette démarche dans la durée ?La première condition est d'ordre méthodologique : se doter d'outils de connaissance. Un diagnostic territorial du bâti agricole, identification des exploitations présentes sur le territoire, cartographie des friches, identification des bâtiments sous-utilisés, évaluation des potentiels de réhabilitation ou de reconversion, est le préalable indispensable à tout projet sérieux. On ne peut pas planifier ce que l'on ne connaît pas, sans disposer de données fiables sur l'occupation des espaces agricoles et sur les enjeux de mitage. Ni sans engager un dialogue avec les acteurs agricoles qui restent encore trop peu mobilisé. Mais ce diagnostic ne saurait être une fin en soi. Il doit s'inscrire dans une démarche plus ambitieuse : celle de la formalisation d'un véritable projet agricole de territoire. Trop souvent, la place de l'agriculture dans les documents de planification se résume à des formules convenues "préserver les espaces agricoles", "soutenir les filières locales", "maintenir la vocation agricole des zones A" qui n'engagent à rien et ne se traduisent par aucune décision concrète. Ces déclarations d'intention, aussi bien formulées soient-elles, restent sans prise sur la réalité dès lors qu'elles ne sont adossées ni à une connaissance fine du tissu agricole existant, ni à des objectifs chiffrés, ni à des leviers d'action identifiés.Un projet agricole de territoire digne de ce nom suppose au contraire de répondre à des questions précises : quelles exploitations sont viables à horizon dix ans ? Quels bâtiments peuvent être réhabilités ? Où le mitage progresse-t-il et pour quels usages ? Quels sont les besoins réels en nouvelles emprises bâties ?Mais au-delà de ces questions techniques, un projet agricole de territoire doit aussi affronter une question plus fondamentale, trop souvent esquivée : quelle agriculture veut-on, et pour nourrir qui ? Non pas pour imposer un modèle unique, mais pour que les choix de planification foncière s'articulent à une vision assumée des systèmes de production et des modes d'alimentation du territoire. Vouloir réduire cette question à la promotion des circuits courts serait une erreur : non que les circuits courts soient sans intérêt, mais parce qu'ils ne constituent pas à eux seuls un modèle agricole, et que leur généralisation uniforme se heurte à des réalités économiques, géographiques et structurelles que les documents d'urbanisme ne peuvent ignorer. Ce qui est attendu des planificateurs n'est pas de trancher ce débat à la place des agriculteurs, mais de créer les conditions spatiales et foncières dans lesquelles plusieurs modèles peuvent coexister et évoluer, ce qui suppose précisément de sortir des formules vagues pour entrer dans une réflexion stratégique sur les vocations agricoles du territoire.Ce n'est qu'en posant ces questions, techniques et politiques et en s'obligeant à y répondre, que la planification cesse d'être un exercice rhétorique pour devenir un outil de gouvernance effective du foncier agricole.La deuxième condition est d'ordre opérationnel et relève de la stratégie foncière : il faut réintégrer le bâti agricole dans les documents de planification, comme une opportunité pour concilier modernisation des exploitations et préservation des sols. Une démarche gagnant-gagnant, qui permet aux territoires d’anticiper les besoins tout en sécurisant leur autonomie alimentaire. Cela suppose notamment de s'inspirer des pratiques existantes en matière d'économie productive et d'envisager la création de zones d'activité agricole, sur le modèle des zones d'activité économique, dédiées à l'accueil et au renouvellement du bâti d'exploitation. Ces espaces planifiés, identifiés à l'avance dans les documents d'urbanisme, permettraient de concentrer les besoins de construction neuve dans des secteurs définis, de mutualiser les infrastructures, de préserver en contrepartie les terres agricoles environnantes d'un étalement diffus et non maîtrisé. L'outil existe dans le monde économique : il reste à l'inventer pour le monde agricole.Dans cette perspective, la question des Secteurs de Taille et de Capacité Limitées, mérite d'être revisitée en profondeur. Conçus à l'origine comme un outil d'exception permettant, dans les zones agricoles et naturelles des PLU, d'admettre des constructions ou installations qui n'auraient pas vocation à s'y trouver. Les STECAL ont trop souvent été mobilisés de manière opportuniste et désarticulée : un hangar accordé ici, une stabulation tolérée là, sans que ces décisions s'inscrivent dans une vision d'ensemble de l'évolution du tissu agricole communal. La loi elle-même, en encadrant leur usage par un principe de taille et de capacité limitées, invite à en faire un usage mesuré et justifié, mais elle n'impose pas la réflexion stratégique préalable qui seule donnerait du sens à leur localisation.C'est précisément ce manque qu'il faut combler. Plutôt que de traiter chaque demande de STECAL comme un cas isolé soumis à l'appréciation circonstancielle des élus et des services instructeurs, il conviendrait de les inscrire dans une cartographie prospective des besoins agricoles du territoire, élaborée en amont dans les documents de planification. Un STECAL ne devrait plus être le résultat d'une négociation au cas par cas, mais la traduction spatiale d'un choix collectif assumé : celui d'accompagner telle filière, de sécuriser telle exploitation stratégique, de permettre telle reconversion. La troisième condition est d'adapter à l'agriculture la séquence Éviter-Réduire-Compenser, outil central de la politique ZAN pour les acteurs urbains, mais encore très peu mobilisé pour les projets agricoles à l’échelle de la planification. Appliquée aux exploitations, cette séquence prendrait tout son sens : éviter la consommation de terres nouvelles en privilégiant systématiquement la réhabilitation de l'existant ; réduire l'empreinte foncière des constructions neuves inévitables par une conception plus sobre et des implantations raisonnées ; compenser enfin, par des démarches de renaturation qui doivent être explicitement profitables à l'agriculture. Cette dimension est trop souvent négligée : les obligations de renaturation ne devraient pas se traduire par une simple mise sous cloche d'espaces naturels, mais par la restitution effective de terres à vocation agricole.Le projet agricole de territoire, pour être crédible, doit également ouvrir des débats que les acteurs locaux ont jusqu'ici trop souvent esquivés. Parmi eux, la question des projets agrivoltaïques, cristallise des positions souvent clivantes. Ces projets méritent un débat de fond au sein des territoires, dans le cadre des documents de planification, et non une réponse au cas par cas dictée par les seules logiques économiques ou réglementaires. Le projet de territoire est précisément l'espace où ces arbitrages peuvent être construits collectivement, avec l'ensemble des parties prenantes.Ces questions ne peuvent être tranchées ni par les seuls acteurs agricoles, ni sans eux. Les urbanistes, collectivités et aménageurs doivent s'emparer du sujet agricole, non pour dicter des solutions, mais pour créer les conditions d'un débat nécessaire. L'agriculture n'est pas une variable d'ajustement de la planification territoriale : elle en est une composante fondamentale, à la fois productive, paysagère et de sécurité alimentaire. Ce projet se construit ensemble.L'échéance de 2031, qui marquera l'entrée du bâti agricole dans la trajectoire ZAN, est à la fois proche et encore suffisamment lointaine pour que les territoires puissent s'y préparer sérieusement. Mais cette fenêtre se referme. Les territoires qui s'en empareront dès aujourd'hui en lançant des diagnostics, en construisant des outils, en engageant le dialogue entre monde agricole et acteurs de l'aménagement.Reconstruire nos fermes sur nos fermes : c'est un défi technique, économique et culturel. C'est surtout un projet de territoire, au service d'une alimentation souveraine et d'un foncier préservé. Il reste à inventer et le moment d'y travailler, c'est maintenant.

À mesure que les enjeux climatiques et de biodiversité s’intensifient, un concept s’impose dans les stratégies : la renaturation.